县比市大：日本的县为何比市的行政级别高？

日本行政单位

日本是汉字文化圈的一员，日语里面保留了大量的汉字，深受中华文化的影响。中国现代的行政单位使用的“省、市、县”三级，这三种名称都能在日本找到，但含义却大不一样。

中国“省”是一级行政区，下辖“市（地级市）”，“市”再下辖“县（或县级市）”，形成完整的三级地方行政区划。

而在日本，“省”并不是地方行政单位，而是中央政府的部门，如外务省、防务省，相当于中国的外交部和国防部。日本的“县”和“市”才是地方行政单位。

▲日本现有47个“县”级行政区（都-道-府-县）

然而，日本的“县”和“市”的行政级别与中国截然相反，像日本爱知县下辖了38个市，县政府驻地在名古屋市，县的行政级别比市还要高。因此，日本的“县”相当于中国的“省”。

那么，日本“县”的级别为何会比“市”还要高呢？

▲日本的“省”与中国现在的“省”是不一样的概念

一、中国的“学生”

中国的“县”诞生于秦朝的郡县制，“郡-县”分别是一级和二级行政区，“县”的含义和功能从此被固定下来，可以理解为管理农村的政权驻所和商业中心。

根据现代日本学者的主流说法，日本在3世纪以前的割据政权以“国”为行政单位，也有部分专家认为是“县”，这是日本“县”第一次出现，但目前无法考证。

从3世纪后期至5世纪末，大和政权统一了日本，将全国分成“国造、县主、稻置”三级行政单位，“国造”是朝廷下属的国，“县主”是国造下属的县。但这个体系在6世纪后期又被改为“国-郡-里”三级。

日本的“县”仅存在了两、三百年，便昙花一现般地消失了。

▲5世纪以后，大和政权渐渐统一日本

由大和政权发展而来的日本，处处模仿先进的中国文化，“国-郡-里”三级行政单位都源自于中国，“国”是周朝对诸侯封地的称呼，“郡”和“里”是秦朝设立的行政单位，唯独跳过了“县”。

▲东汉光武帝赐的“汉委奴国王”印，现保存在日本福冈市博物馆

6世纪末，中国的隋朝结束了混乱的南北朝时期，大刀阔斧地改革政治制度，在朝廷中枢设立“三省”，是直属于皇帝和宰相的办事部门，并将地方上的“郡-县”二级体制改为“道-州-县”三级。唐朝继承了这种制度。

▲唐太宗将全国分为10个“道”

唐朝初年开始，日本先后派出14批遣唐使，历经两百多年全面学习和模仿中国文化，吸收唐朝的政治和经济制度，史称“大化改新”。唐朝的行政制度也被引入日本，影响至今。

▲现代复原遣唐使用船

日本模仿唐朝在朝廷设立三省，使“省”成为中央政府的正式部门名称。在地方上，日本同样仿照唐朝将全国分成7个“道”，再往下仍然是“国-郡-里”三级行政区划。不过，“道”不是正式的行政单位，没有管理“国”的权限。

跟唐朝相比，日本的中央集权程度比较弱，以天皇为代表的朝廷只控制全国一小部分的土地和臣民，其余都属于封建贵族。这些封建贵族更近似于中国周朝的诸侯，可以向臣民收税、征兵，称他们的封地为“国”倒也贴切。

遣唐使从唐初的630年持续到唐末的895年，还把一个新的名称带回了日本——藩。唐朝的“藩”是指掌握边防地区军权、财权的节度使，也被称为“藩镇”，虽然不是正式的行政单位，与“道”没有对应关系，却与日本地方上的“国”有异曲同工之妙。

▲安史之乱虽然平息，但藩镇已经尾大不掉，唐朝再无力解决

“大化改新”后的数百年里，日本地方上的封建贵族势力越来越强大，朝廷的权威日益削弱。为了对抗地方势力，日本朝廷扶植武士集团为自己征战。没想到，武士集团最终与地方势力合流演变为幕府，将天皇和朝廷变成自己的傀儡。

▲最早建立藩镇的源赖朝，日本从此建立独特的行政制度

1185年，镰仓幕府建立，日本正式进入幕府时代。原来封建贵族的“国”纷纷向幕府表示效忠，并渐渐被称为“藩”，他们是拥有军权、财权和行政权的封建领主，与唐朝的“藩”类似。

二、分道扬镳

907年唐朝灭亡，日本认为后续的王朝都不能完全算是唐朝继承者，因而中日文化交流以民间为主。此后上千年里，中国的行政单位发生了多次变化，却几乎没有影响到日本。日本的政治制度更多保留着唐朝印迹，并结合本国实际，走上了独立发展的道路。

作为朝廷办事部门的“省”，随着唐亡而取消，一级行政区“道”在宋朝变成“路”，“州-县”两级没有变化。不过，“路”的权限小于“道”，“州”的地位得到提升。

▲宋朝的一级行政区为“路”

蒙古人建立的元朝又一次做了变革，将“路”改为“行省”。为了行文方便，“行省”经常被简称为“省”。就这样，“省”在中国从朝廷中枢部门变成了地方上的一级行政区，二、三级行政区依旧是“州-县”。

▲元朝的行省划分

明朝视蒙元为异族，废除了元朝制度，将“省”改为“布政司”，非正式场合仍然经常用“省”，实际权限也没有变化。清朝是一个融合了满、汉、蒙三族的王朝，政治制度集合各家所长，把“布政司”改回了“省”。

▲日本封建武士集团把持朝政，有点类似周朝的分封关系

从唐朝到清朝，“省”从朝廷的部门演变成地方一级行政单位，并影响至今，而二级、三级的“州/府-县”始终没有发生变化。

随着社会经济的发展，一些省会和重要城市的规模越来越大，从唐朝开始便被称为“府”，如“开封府”“广州府”，府在明清大量增设。

在日本，作为实际统治者的幕府也经历过多次改朝换代，1603年德川幕府建立，幕府所在地江户是当时最繁华的城池，超过日本朝廷所在的京都。德川家族拥有全国四分之一以上的领地，其余四分之三的土地被276个藩瓜分，藩主也叫“大名”。

▲德川幕府是日本古代经济和文化的黄金时期

从7世纪“大化改新”开始设立的“国-郡-里”三级行政区划虽然没有被正式废除，却不再使用，取而代之的是以幕府为主导的“藩-村（町）”两级。

根据德川幕府的规定，每个藩只能有一座城池作为藩主的居住地和本藩的商业中心，一些大藩若想要多建城池，需要得到幕府的批准，这些藩城可以说是今天日本“市”的雏形。

▲276个大名根据与德川家的关系被分成亲藩、谱代和外样三级

总的说来，这些藩城的规模都不大，整个日本除了江户外，只有京都和传统商业城市大阪的规模较大。因此，日本按照唐朝的习惯，经常称大阪城为“大阪府”，以区别于其他藩城。

从1185年幕府建立到19世纪中期的近700年里，日本的行政区名称基本没有受到中国影响，天皇的朝廷虽然没有实权，但仍然保留着唐朝的“省”作为中枢办事部门，地方行政上一直是“藩-村（町）”两级。

三、废藩置县

在德川幕府的统治下，日本进入200多年的和平期，经济和文化都达到了一个新的高度，但德川幕府奉行闭关锁关政策，几乎断绝了与外国的一切往来。

1840年，中国因为禁烟运动引发鸦片战争，被迫向西方打开国门。日本虽然在1853年的“黑船事件”中没有爆发战争，但同样被美国军舰逼着开放国门。

▲1853年黑船事件，美军第一次登上日本

西方世界的先进极大震撼了日本社会，支持开放、反对幕府的势力趁机拥护天皇，发起倒幕战争。1868年德川幕府战败并宣布退位，1871年日本开始明治维新。

明治维新的核心是中央集权，废除封建领主制度，明治政府成立的当年即宣布废藩设县，把近300个“藩”就地改为“县”，将大名所属的土地和民众全部收归国家。

▲明治维新的核心人物伊藤博文来自山口藩

相对于日本狭小的领土，这么多县把国家分割得支离破碎，在政治和经济上都很不方便，明治政府很快将部分县合并或调整，由大约300个缩减为72个，1890年时只剩下43个，从此再也没有变动。

从6世纪后期到1871年的1200多年里，日本没有用过“县”这个行政单位。即使是在此之前，大和政权的“县”也比相当于“藩”的“国”要低一级。

▲明治维新其实是几个强藩联合推翻德川幕府，控制日本政局

日本一向与中国有文化交流，肯定知道中国的“县”是比“省”低两级的行政单位，但日本还是选择了“县”，而不是中国的“省”，其中最主要的原因，恐怕是中国文化对日本的辐射能力，从唐朝中后期开始削弱，使日本失去学习中国的动力。

因此，明治政府虽然按照西方制度进行了全面革新，但政府部门和行政单位的名称仍然遵从日本传统方式，中央采用“省”、地方采用“县”，完成了新一代行政部门和区划的构建。

▲日本的“道”从来不是实际行政单位，却因为北海道而得以存活

至于唐朝曾经用过、日本也学过的“道”，虽然只是一个名义上的行政级别，但并没有完全被废弃。1868年，明治政府将刚刚纳入日本版图的“虾夷地区”，参照“大化改新”设立的7个“道”，增设了“北海道”。

1871年废藩置县时，其他“道”不再使用，“北海道”因为刚刚开发、地广人稀，又不是传统的藩地，反而被保留了下来，成为日本目前唯一的“道”，与“县”平级。

四、日本创造的“市”

出于历史原因，再加上明治政府对工商业格外重视，特意将东京、大阪、京都这三座规模较大的城市被单列为“府”，与“县”平级。东京即是江户，1868年改名，并被定为明治政府的实际首都。

除了“三府”外，原先各“藩”城被明治政府改为“市”，超过5万人的居住区也可建“市”，还多次将这标准下降到3万人。随着日本的工商业的快速发展，“市”的数量急剧增加。

▲1868年之前，京都才是日本的首都，有“小长安”之称

虽然中国一直就有“州”“府”这样相当于“市”的行政单位，但真正的中国“市”却是从日本引进的。日本经过明治维新快速崛起后，在现代文化方面走在了中国前面。

民国推翻清朝后，全面推行新政和新文化，饱含传统色彩的“州”、“府”之类的称谓很难让人感受到新时代的气息。包括孙中山在内的很多知识分子，把很多日本发明的新词汇带入了中国。

▲大阪历史上是地位特殊的商业城市，商人与藩主的关系非同一般

1912年，袁世凯北洋政府首先在江苏搞过“市制改革”，把县城和5万人以上的镇改称为“市”。这次改革借鉴了日本“市”和国内租界的城市管理模式，但没有成功，很快被停止。

中国第一个建制市是“广州市”，由广州府下属的番禺县城和南海县城合并而来。“广州市”脱离这两个县的管辖，成为独立的行政区。1912年，当地警察部门率先使用“广州市”这个名称，并很快被其他政府部门采用。

1921年2月，“广州市政厅”成立，直属于广东省，意味着“广州市”成为不同于“县”的二级行政区。

中国大规模建“市”则要等到20世纪20-30年代，抗战结束后才推广到全国。现有“省-市-县”三级行政区划是在1949年新中国成立后才最终确立的。

▲日本现有47个一级行政区

1943年，日本出于抬升首都地位的需要，将“东京府”改称“东京都”，成为日本唯一的“都”级行政单位。“两府”之中，“京都府”是日本历史上的首都，政治地位崇高，“大阪府”是日本的第二大城市，经济地位重要。京都和大阪都被给予了与“县”平等的地位。

“北海道”地广人稀，尚未完全开发，为了便于管理，不再分割成“县”，形成独一无二的“道”。一都、一道、两府，再加上43个“县”，构成了日本现有的47个一级行政区。

五、日本特色“县-市”

日本现有的行政区名称“县”和“市”都是近代产物，“都、道、府”却是唐朝遗留下来的历史名称，基本含义并没有太大的变化，日本的“省”也更接近唐朝“省”的原意，唐朝文化对日本的深刻影响由此可见一斑。

▲爱知县的县政府大楼，位于名名谷屋内

日本“县”和“市”之间没有直接隶属关系，“县”并不是“市”的上级，两者的法律地位平等，县政府只能建议或指导其境内的各市政府，而不能对其下达行政命令。

此外，日本把“市”的标准定在3-5万人，导致日本“市”的数量多达783个，平均每个县有16个市。大一些的县如爱知县有38个市，县政府驻地是名谷屋市。

▲爱知县共有38市

由于“市”的数量太多，很多“市”的规模又太小，因此日本组织国内比赛、对外交流等活动中，大都以“县”为单位，使“县”的出镜率较高。

▲曾经风靡中国的《灌篮高手》讲的是神奈川县，却无人知道他们属于哪个市

日本现有的“县-市”行政区划是明治维新后，根据日本现实需要和历史习惯来设置。日本的“县”作为一级行政区，更类似于中国的“省”。

长期作者｜霈霖

历史资深爱好者

责任编辑｜Thomas

伦敦政治经济学院毕业生｜环球情报员主编